Na najbliższym posiedzeniu (11 sierpnia br.) Sejm RP będzie rozpatrywał poprawki Senatu zgłoszone do ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (druk sejmowy 1210, druk senacki 1440). Mimo poprawek Senatu, ustawa nadal ma wiele wad.

Trybunał swoje, posłowie swoje

Projekt nowelizacji ustawy został opracowany przez Komisję Ustawodawczą Sejmu i miał stanowić implementację wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13 (z 12 maja 2015 r.), w której to Trybunał orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 kpa, w zakresie w jakim nie wyłącza możliwości stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, po upływie dostatecznie długiego czasu, jeśli decyzja była podstawą nabycia prawa lub jego ekspektatywy (czyli stwarzała tzw. uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa).

I taka też była treść projektu Komisji Ustawodawczej, która sprowadzała się do wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji po upływie 30 lat od dnia ich wydania, nakazując stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa, co wszak umożliwiało dochodzenie odszkodowania przez osoby poszkodowane takimi decyzjami.

Po pierwszym czytaniu projekt został skierowany do Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacji, a następnie jej Podkomisji stałej ds. zmian Kodeksu pracy oraz Kpa. Jak oficjalnie przyznała poseł sprawozdawca, Podkomisja doszła do wniosku, iż konieczna jest głębsza nowelizacja Kpa w przedmiocie art. 156 § 2 i bez przeprowadzenia jakichkolwiek konsultacji, czy choćby zasięgnięcia opinii lub stanowisk innych organów stworzyła kompletnie nowy projekt nowelizacji art. 156 kpa sprowadzający się do:

• Poszerzenia istniejącego zakazu stwierdzania nieważności decyzji objętych lżejszymi wadami, po upływie 10 lat o dnia ich wydania, również o decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a więc decyzje objęte najcięższymi wadami. Zakaz został też wprowadzony bez względu na to, czy na podstawie wadliwej decyzji ktokolwiek uzyskał jakieś prawo lub jego ekspektatywę;

• Zakazu wszczynania postępowań z art. 156 Kpa po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia wadliwej decyzji;

• Umorzeniu będących już w toku postępowań (i to bez względu na to, czy zostały wszczęte miesiąc przed wejściem w życie projektowanej nowelizacji, czy też trwają już np. od ponad 20 lat, co nie jest rzadkością).

Niekorzystne skutki pospiesznych zmian

Niestety, jak to zwykle bywa przy tworzeniu prawa w pośpiechu i bez konsultacji, a do tego przez bardzo ograniczone grono osób, nieposiadających przy tym wystarczającej wiedzy prawnej, skutki projektowanych zmian będą wysoce niekorzystne i to w wielu aspektach.

Rozszerzenie zakazu stwierdzania nieważności decyzji po upływie 10 lat od dnia ich wydania, również na decyzje dotknięte najcięższymi wadami, w wielu przypadkach spowoduje brak możliwości wyeliminowania ich z porządku prawnego, nawet jeśli odpowiednie działania w tym kierunku zostaną podjęte rok, czy też 2-3 lata po ich wydaniu. Przecież ów 10-letni termin, po upływie którego nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności decyzji nie zostaje przerwany przez złożenie odpowiedniego wniosku o stwierdzenie owej nieważności, tylko będzie biegł dalej w czasie trwania całego postępowania nadzorczego.

W konsekwencji możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie będzie uzależniona wyłącznie od stopnia ich wadliwości, tylko przede wszystkim od sposobu działania administracyjnych organów nadzorczych, w tym przewlekłości (niekiedy całkowicie zamierzonej) prowadzonych przez nie postępowań.

Podobnie niezrozumiałe jest włożenie do jednego worka możliwości stwierdzania nieważności decyzji rażąco naruszających prawo (co do których wypowiadał się Trybunał) oraz decyzji wydanych w ogóle bez jakiejkolwiek podstawy prawnej czyli np. decyzji wójta gminy, stwierdzającej choćby (rzekomą) utratę możliwości sprawowania swojej funkcji przez prezydenta Wrocławia albo nawet (jeśli puścić wodze fantazji) Marszałka Sejmu RP. A przecież sądy będą związane treścią takich decyzji, jeśli nie zostaną one następnie wyeliminowane z obiegu prawnego, właśnie poprzez stwierdzenie ich nieważności.

Wydaje się, że twórcy tak ukształtowanej regulacji nie do końca zdawali sobie sprawę z tego czym w ogóle jest decyzja administracyjna i jak wielu obywateli w swoich codziennych sprawach ma z nimi do czynienia. Tymczasem decyzje administracyjne to nie tylko dawne (często skrajnie wadliwe) decyzje nacjonalizacyjne, obecne wywłaszczeniowe, czy inne o podobnych charakterze. Przecież nawet zezwolenie na wycięcie drzewa czy uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w danym miejscu, to też są decyzje administracyjne i niektóre z nich są wydawane właśnie z rażącym naruszeniem prawa.

Niedźwiedzia przysługa dla własnego elektoratu

Najbardziej kontrowersyjne wydaje się jednak umorzenie trwających postępowań o charakterze rewindykacyjnym lub odszkodowawczym. To tam właśnie najczęściej minęło już 30 lat od dnia wydania wadliwej decyzji administracyjnej i tym samym to właśnie te postępowania zostaną najczęściej umorzone.

I tu warto przypomnieć, że prowadzące te postępowania osoby poszkodowane zostały skierowane na tę drogę przez urzędującego wówczas prezydenta RP Aleksandra Kwaśniewskiego, który wetując jedyną uchwaloną przez Sejm ustawę reprywatyzacyjną, właśnie ten kierunek wprost i dosłownie wskazał osobom poszkodowanym.

O ile owo weto miało wyraźne powody polityczne (reprywatyzacja dotyczyła przecież osób poszkodowanych przez byłe władze komunistyczne, a zatem osób o poglądach wysoce antylewicowych, niebędących elektoratem ówczesnego prezydenta), to obecne umorzenie trwających postępowań wydaje się strzałem rządzącej koalicji w część własnego elektoratu. Trudno bowiem o bardziej antylewicowy elektorat w Polsce, niż osoby poszkodowane działaniami dawnych władz komunistycznych.

W konsekwencji w przypadku braku uwzględnienia drugiej poprawki Senatu (sprowadzającej się do umożliwienia kontynuowania już trwających postępowań i uzyskania decyzji uprawniającej do skutecznego dochodzenia odszkodowania za bezprawne przejęcie mienia przez władze komunistyczne) bardzo trudno będzie większości parlamentarnej wyjaśnić osobom poszkodowanym, jak można (w sposób nieurągający podstawowej logice) z jednej strony wskazywać wzorce patriotyzmu oparte na biografiach osób więzionych w sowieckich czy ubeckich łagrach za działalność niepodległościową czy też zamordowanych w Katyniu polskich oficerach, a z drugiej strony de facto ograbiać z reszty mienia (w postaci roszczeń) rodziny właśnie tych samych osób, zamykając im jedyną istniejącą drogę odszkodowawczą.

Międzynarodowa awantura

Oddzielną kwestią jest międzynarodowa awantura jaka z tego powodu ma właśnie miejsce oraz oczywisty brak zgodności z konstytucją i podpisanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi projektowanej regulacji. Nie trzeba być przecież prawnikiem, aby rozumieć, że ktoś, kto od 10 czy nawet 20 lat prowadzi określone postępowanie, angażując w to własne środki (koszty adwokatów, badań i poszukiwań archiwalnych, uzyskiwania odpisów dokumentów, opinii geodezyjnych lub innych ekspertyz) nie może teraz być zaskakiwany nową regulacją, która sprowadza się do zakomunikowania, że prowadzone od wielu lat postępowanie zostanie właśnie umorzone i danej osobie już nic się nie należy. I tu znów jest oczywistym, że znaczna część takich osób – w przypadku wejścia w życie tej regulacji w takim właśnie kształcie – wystąpi na drogę międzynarodową, która może kosztować polski rząd więcej, niż wyplata potencjalnych odszkodowań. Trudno bowiem oczekiwać aby organy międzynarodowe nie uznały racji osób, które nie otrzymają stosownych odszkodowań z tej przyczyny, iż ich postępowania organy administracyjne prowadziły tak przewlekle lub tak wadliwie, że owe postępowania w końcu „doczekały się” zmiany regulacji, w wyniku której wszystkie te sprawy zwyczajnie umorzono.

Niestety nie są to jedyne wady projektowanych przepisów i choć druga i trzecia poprawka Senatu znacznie je łagodzą, to nawet w przypadku ich uwzględnienia przez Sejm RP, pozostanie jeszcze duża ilość innych problemów i niekonsekwencji….

Stanisław Ziemecki

Wiceprezes Polskiego Towarzystwa Ziemiańskiego

Foto: Wojciech Kwilecki