Listopadowa uchwała Rady Miasta Krakowa, ustanawiająca na obszarze całego miasta strefę czystego transportu, wywołała żywiołowe protesty. Skargi do wojewody ślą sami krakowiacy, przedstawiciele okolicznych miejscowości i organizacje pozarządowe, sceptycyzmu wobec planowanych ograniczeń nie kryją nawet włodarze niektórych krakowskich dzielnic.

Skąd taki sprzeciw wobec regulacji, która przecież ma na celu ograniczenie smogu, z którym Kraków bezskutecznie zmaga się od wielu lat? Czyżby mieszkańcy historycznej stolicy Polski zaczęli traktować zanieczyszczone powietrze w kategoriach dziedzictwa kulturowego? Nic z tych rzeczy. Znaczna część protestów nie dotyczy wszak samej idei ograniczenia ruchu kołowego na krakowskich ulicach, tylko konkretnych zapisów, budzących skądinąd poważne zastrzeżenia co do zgodności z polską ustawą zasadniczą. Zgodnie z wchodzącymi w życie z dniem 1 lipca 2024 r. regułami, określonymi w budzącej tak poważne kontrowersje uchwale o numerze C/2707/22, na teren Krakowa nie wjadą m.in. auta osobowe i dostawczaki napędzane silnikiem benzynowym, wyprodukowane przed rokiem 2000 i niespełniające normy Euro 3. Surowsze kryteria przyjęto dla diesli, w ich przypadku wjazd będzie możliwy jedynie, jeśli pojazd wyprodukowano po roku 2010 lub spełnia normę czystości spalin Euro 5. Dla samochodów, zarejestrowanych przed końcem 2022 r. przewidziano okres przejściowy; na dwa lata będą one warunkowo dopuszczone do poruszania się po Krakowie, jeśli tylko spełniają normę Euro 1 dla aut benzynowych i Euro II dla diesli. Od połowy 2026 r. docelowe reguły obejmą wszystkich, z pewnymi wyjątkami w postaci seniorów, pojazdów zarejestrowanych jako specjalne czy aut zabytkowych. W szczególności uchwała radnych nie przewiduje odrębnych zasad dla mieszkańców – i to właśnie ta kwestia najsilniej wybrzmiewa w protestach, napływających do małopolskiego urzędu wojewódzkiego. Skarżący powołują się na art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantujący ochronę prawa własności, i art. 140 Kodeksu cywilnego, jednoznacznie stanowiącym iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W ich opinii, uchwała wydana przez krakowski samorząd koliduje z oboma tymi zapisami, co de facto czyniłoby ją bezprawną. Czy mają rację?

Ograniczenie ruchu aut w miastach to konieczność…

Ograniczania ruchu aut w centrach miast co do zasady nie można uznać za działanie sprzeczne z ustawą zasadniczą. Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi wprost, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Redukcja zanieczyszczeń, generowanych przez ruch samochodowy wypełnia zarówno przesłankę ochrony środowiska, jak i ochrony zdrowia mieszkańców przed nowotworami i chorobami serca. Kwestią otwartą jest, czy ograniczenia powinny być podyktowane wiekiem aut – zgodnie z publikowanym przez kilu laty raportem Najwyższej Izby Kontroli głównym źródłem kancerogennych pyłów PM 2,5 i PM 10 z transportu drogowego nie są już spaliny, tylko opiłki z opon i klocków hamulcowych, wzbijane następnie w powietrze przez kolejne nadjeżdżające auta – rzecz w tym, że czynnikiem silnie rakotwórczym są również tlenki azotu, te zaś są głównie „domeną” starszych silników wysokoprężnych. W tym kontekście redukcja liczby pojazdów poruszających się po aglomeracjach miejskich, także poprzez tworzenie stref czystego transportu, nie tylko nie koliduje z ustawą zasadniczą, ale wydaje się wręcz być realizacją określonych, konstytucyjnych wartości.

… ale nie ze względu na sprawiedliwość społeczną

Znacznie surowiej ocenić należy sposób, w jaki krakowscy urzędnicy przygotowujący projekt uchwały, a następni radni, podeszli do tego bezprecedensowego w warunkach polskich wyzwania. Zastrzeżenia budzi chociażby fakt objęcia strefą całego Krakowa, pomimo, iż wcześniejsze plany zakładały obszar znacznie mniejszy. Decyzję tę uzasadniano… sprawiedliwością społeczną. – Wyznaczając obszar SCT zaplanowano, że granice SCT będą pokrywały się z granicami administracyjnymi miasta Krakowa. Takie rozwiązanie jest sprawiedliwe społecznie i zapobiega różnicowaniu mieszkańców miasta na tych mieszkających w strefie, i tych mieszkających poza nią – poinformowano w uzasadnieniu projektu rozporządzenia dotyczącego SCT – zapisano w uzasadnieniu do zarządzenia nr 3322/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dn. 16 listopada 2022 r. To zaś budzi podejrzenie naruszenia zasady proporcjonalności, określonej we wspomnianym już art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Jeśli podstawową przesłanką, przemawiającą za ustanowieniem strefy czystego transportu jest ochrona zdrowia mieszkańców przed zanieczyszczeniami pochodzącymi z ruchu kołowego, to jej rozciąganie na obszary, gdzie problem smogu komunikacyjnego nie występuje lub też występuje sporadycznie,  ewidentnie trudno uznać za konieczne w konstytucyjnym rozumieniu. Cytowane zarządzenie prezydenta Krakowa przywołuje wprawdzie opinie ekspertów, zgodnie z którymi im większy obszar objęty zostanie strefą, tym lepszy będzie skutek w postaci poprawy jakości powietrza, niemniej argumentacja taka wydaje się być mocno na wyrost, tymczasem konstytucyjna zasada proporcjonalności przewiduje wprowadzanie ograniczeń jedynie wówczas, gdy są absolutnie niezbędne. Na problem ten zwrócili uwagę choćby społecznicy z Wieliczki, wskazując, iż ukształtowanie strefy utrudni mieszkańcom tego miasta dojazd do obwodnic Krakowa, najkrótsze bowiem drogi dojazdowe prowadzić będą przez kilkaset metrów po terenie strefy.

Konstytucja: szanuj prawo własności!

To wcale nie największy problem, jaki generuje strefa czystego transportu w postaci, jaka przyjęto w Krakowie. Najwięcej wątpliwości budzi wszak bezwzględny zakaz wjazdu samochodem, niespełniającym określonych kryteriów czystości spalin. Zakaz takowy, obowiązujący całodobowo i nie przewidujący żadnych wyłączeń chociażby dla stałych mieszkańców strefy, może prowadzić wprost do ewidentnych naruszeń uprawnień właścicielskich, zagwarantowanych w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej. Oznacza on bowiem, iż posiadacz w pełni sprawnego i zarejestrowanego pojazdu, mieszkający na terenie Krakowa, nie będzie mógł nim dojechać do własnego garażu bądź miejsca postojowego, jeśli tylko auto nie spełnia określonych kryteriów. Tymczasem zgodnie z wspomnianym art. 64 Konstytucji ograniczenie własności nie tylko powinno być proporcjonalne, ale nade wszystko nie może godzić w istotę prawa własności. Tę zaś rozumieć należy zgodnie z linią interpretacyjną Trynunału Konstytucyjnego, zarysowaną choćby w wyroku o sygn. P 11/98: „Jeżeli zakres ograniczeń przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki określonego prawa, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie jego podstawowa treść („istota”), a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne”. Trudno o lepszy przykład pozornego poszanowania własności, jak niemożność wjechania swoim samochodem do swojego garażu. Nie oznacza to oczywiście, iż mieszkańcy Krakowa powinni być całkowicie wyłączeni spod restrykcji, obowiązujących z strefie – to z kolei podważałoby sens jej wprowadzenia, skutkując utrzymaniem ruchu, a co za tym idzie i zanieczyszczeń, na poziomie zbliżonym do dotychczasowego. Jednym słowem: niezbędny jest mechanizm, który, szanując prawo krakusa do posiadania nawet najstarszego auta, równocześnie zniechęci go do jeżdżenia tym pojazdem na co dzień.

Wyjście po angielsku

Wzorem dla krakowskich radnych może być rozwiązanie, zastosowane w Londynie. Na teren tzw. ultra low emission zone (ULEZ), która już za kilka miesięcy obejmie cały teren brytyjskiej stolicy, wjechać można każdym samochodem, dwusuwowego Trabanta nie wyłączając. Tyle, że… trzeba za to zapłacić. Taka „przyjemność” nie kosztuje mało, bo 12,5 funta za każdy dzień, co w oczywisty sposób czyni nieopłacalnym poruszanie się po Londynie starym dieslem. W przeciwieństwie do całkowitych zakazów, mechanizm opłat za wjazd nie budzi wątpliwości co do poszanowania prawa własności, zwłaszcza, iż danina nie jest pobierana w tych dniach, kiedy pojazd nie rusza się z miejsca postojowego, a tym samym nie przyczynia się do powstawania smogu. Dlatego Londyn mógł sobie pozwolić na maksymalne ograniczenie listy aut, zwolnionych z tej formy „rogatkowego”: z ulg korzystają m.in. traktowane jako wizytówka stolicy weterany szos czy pojazdy dostosowanych dla osób z niepełnosprawnościami. Ten sam mechanizm, wdrożony nad Wisłą, pozwoliłby na równie skuteczne ograniczenie zanieczyszczeń – wszak nawet dziś, kiedy każdy może wjechać do centrum bez jakichkolwiek ograniczeń, zdarza się, iż normy nie są przekraczane. Aby jednak opłaty mogły pełnić rolę skutecznej tarczy antysmogowej, należy w pierwszej kolejności udrożnić możliwość ich pobierania na poziomie ustawowym. Zgodnie z obecnym prawem traktowane są one jako zło konieczne – samorząd ma prawo wprowadzić płatny wjazd jedynie przez trzy lata od utworzenia strefy, i tylko od poniedziałku do piątku w godzinach pomiędzy 9 a 17. Likwidacja obu tych warunków wpłynie pozytywnie zarówno na jakość powietrza jak i gminne budżety, z których wszak finansowane są takie przedsięwzięcia, jak zakup taboru komunikacji miejskiej czy budowa dróg rowerowych. W tym kontekście „wyjście po angielsku” wydaje się być optymalne…

Karol Mórawski 

Foto:pixabay.com

Karol Mórawski