Obserwując procesy podejmowania decyzji politycznych i administracyjnych w różnych krajach można dojść do zaskakującego wniosku: że sam proces decydowania w większości krajów demokratycznych, a zwłaszcza unijnych, jest de facto identyczny. Dlaczego więc takie same procedury i reguły w jednym kraju skutkują sprawnym i dobrze urządzonym państwem, w drugim zaś, przy podobnych formalnie regułach, dają efekt zgoła odwrotny?
Polski paradoks
Przykładem może być polski rynek energetyczny, którego badaniem pod kątem procesów decyzyjnych a częstotliwości popełniania przestępstw na tym rynku zajmuje się obecnie Instytut Wymiaru Sprawiedliwości. I tu pojawia się kolejne pytanie o paradoks: w jaki sposób jeszcze niedawno decyzje polityczne czy regulacyjne podejmowano w zasadzie identycznie, jak w całej EU, ale to u nas mieliśmy do czynienia z mafią węglową, masowym przemytem i mieszaniem paliw czy wreszcie stosowanymi na szeroką skalę niekorzystnymi umowami na dostawy prądu, których ofiarą najczęściej padały osoby starsze? Oczywiście, można wysnuć argument, że po prostu organy ściągania i wymiaru sprawiedliwości nie nadążały za falą przestępstw, tyle tylko, że aby one „strukturalnie nie nadążały”, musi istnieć pewna masa krytyczna takich zdarzeń, wychodząca poza standardową „wydajność” aparatu ścigania, a taką masę krytyczna generują już złe rozwiązania systemowe i błędy na poziomie decyzyjnym.
Jeśli wiec regulacje i zasady decyzji politycznych, administracyjnych i regulacyjnych są podobne, to prawdopodobnie brakuje istotnego elementu, którym jest siła instytucjonalna państwa.
Decyzje pod naciskiem
Wielu badawczy stawia tezę, że problem nie pomaga tylko na błędach w rządzeniu kolejnych partii sprawujących władzę w III RP, ale głównie na tym, że po 1989 r. zaniedbano na poziomie państwa szukania odpowiedzi na dwa fundamentalne pytania. Pierwsze to pytanie o państwo (czym jest, czemu ma służyć), drugie zaś – o naród polityczny (kim jesteśmy jako polityczna wspólnota). Perspektywa instytucjonalna włącza do analizy procesów gospodarczych czynniki instytucjonalne, takie jak struktury rządzenia. Według D. Northa, laureata Nagrody Nobla z 1993 r., instytucjonalne uwarunkowania rozwoju rynku, czyli reguły polityczne i prawne zawarte w konstytucji, prawa własności, normy zachowania, postawy społeczne stwarzają bodźce do produktywnej współpracy i tym samym decydują o różnicach w poziomie rozwoju między krajami. Z kolei Bank Światowy posługuje się kategorią efektywności państwa, obejmującą ocenę jakości świadczenia usług publicznych, jakość biurokracji, kompetencje urzędników państwowych, niezależność administracji państwowej od politycznych nacisków, społeczną wiarygodność władzy w zakresie prowadzonej polityki. Najważniejszym kryterium efektywności państwa jest zdolność rządu do projektowania i wdrażania właściwej polityki oraz dostarczania dóbr publicznych.
Z tego punktu widzenia kluczowe dla procesu decyzyjnego okazują się tzw. węzły decyzyjne, czyli momenty lub miejsca w strukturze decyzyjnej, w których zachodzi rzeczywisty proces podejmowania decyzji i w których ten proces może być kierowany w konkretnym kierunku. Mówiąc prościej, jest to moment, w którym litera prawa pozostawia decydentom możliwość realnej decyzji o takim bądź innym sposobie wykonania danego zadania decyzyjnego. Dodatkowym aspektem jest fakt włączania się w tych właśnie momentach swego rodzaju przecięcia elementów prawnych z politycznymi, psychologicznymi organizacyjnymi itp.
Na szczególną uwagę zasługuje tutaj moment podejmowania decyzji w węzłowych punktach styku sektora administracyjnego i politycznego z grupami nacisku i innymi interesariuszami. Oczywiście nie jest niczym złym ani niespotykanym w demokratycznych krajach udział firm konsultingowych czy zewnętrznych kancelarii prawnych w procesie podejmowania decyzji. Niosą one bezcenna często wiedzę rynkowa, doświadczenie, zasób analityczny i generalnie unikalną wiedzę. Tym niemniej czynnikiem zmieniającym strukturę i skuteczność systemu podejmowania decyzji staje się brak mechanizmu przekuwania woli politycznej i strategicznej w decyzje. W efekcie decyzja do trybu działania może stać się wypadkową nacisków i sugestii podmiotów w taki czy inny sposób wpływający na decyzję polityczną lub administracyjną.
Pozorna swoboda obrotu gospodarczego
Kolejnym elementem, bardzo ściśle wiążącym się z poprzednim, jest tzw. silosowość zarządzania (zwana potocznie „Polską resortową”). Polega ona na tym, iż każde z ministerstw, resortów i służb podejmuje decyzje dotyczące swojego obszaru przy braku zwracania uwagi na całokształt decyzji w szerokim kontekście administracyjno-państwowym. Niestety także w tym przypadku następuje istotny brak czynnika strategii i woli jako integrującego działania poszczególnych resortowych silosów.
Dodatkowym elementem do niedawna było specyficzne pojmowanie rozumianej neoliberalnie swobody gospodarowania. W efekcie na osi wolność gospodarcza – bezpieczeństwo państwa i obrotu ekonomicznego równowaga pomiędzy tymi wartościami była w istotny sposób zachwiana na korzyść swobody obrotu, traktowanej jako wartość nawet nie nadrzędna, co absolutyzowana, co w efekcie bez dbania o bezpieczeństwo obrotu faktycznie tę swobodę niwelowało zamiast poszerzać.
Caryca Katarzyna miała kiedyś stwierdzić, że z faktu, iż posiada ludzi i statki, wcale nie wynika, że posiada flotę. To znakomicie ilustruje tezę, iż można posiadać prawo i urzędników, lecz oni sami nie tworzą jeszcze instytucji. Tu zaś w celowych i skutecznych działaniach nikt państwa nie zastąpi.
Dawid Piekarz
Wiceprezes Instytutu Staszica