Dokładnie dwa miesiące zajęło rosyjskim władzom formalne przygotowanie i zatwierdzenie pakietu zmian do konstytucji. Ostatnim etapem reformy będzie ogólnorosyjskie głosowanie nad poprawkami, wyznaczone na 22 kwietnia; niewykluczone, że termin ulegnie zmianie w związku z szalejącą pandemią. Najważniejszą, zgłoszoną w ostatniej chwili poprawką była ta dotycząca „wyzerowania” dotychczasowych kadencji prezydenta. Oznacza to, że wbrew obowiązującej obecnie konstytucji, Putin może pozostać głową państwa nawet do 2036 roku, zamiast opuścić urząd w roku 2024. Prace nad reformą przypominały „operację specjalną” – jest to preferowany przez Putina tryb zarządzania państwem. Na uwagę zasługuje niebywały, nielicujący z wagą reformy pośpiech, pogwałcenie konstytucyjnego trybu przyjmowania poprawek do ustawy zasadniczej, jak i dość znacząca ewolucja treści poprawek między 15 stycznia (orędzie Putina, w którym zapowiedział on reformę) a 10 marca (drugie czytanie projektu ustawy w Dumie Państwowej). Reforma konsoliduje autorytarny system „superprezydencki” w Rosji, stanowi też bezprecedensową manifestację woluntaryzmu i personalizacji władzy.
Kontekst reformy konstytucyjnej
Tłem dla reformy jest stagnacja gospodarcza, turbulencje na rynkach globalnych oraz obniżone poparcie społeczne dla prezydenta. Pogarszają się warunki życia ludności, rośnie potencjał protestu, a socjologowie odnotowują rosnące zapotrzebowanie na zmiany oraz malejące oddziaływanie propagandy państwowej. Od dłuższego czasu w elicie rosyjskiej narastała niepewność co do politycznych scenariuszy najbliższych lat (pytanie o „scenariusz roku 2024” zdążyło urosnąć do rangi kluczowego dylematu). Reforma konstytucyjna ma w tym kontekście dwa cele. Po pierwsze, zagwarantować długoterminową stabilność systemu autorytarnego, po drugie – wywrzeć efekt propagandowy: zwiększyć społeczne poparcie dla niedemokratycznego modelu władzy i samego Putina.
Sens reformy, której wizję nakreślił Putin w styczniowym orędziu, miał polegać na zapewnieniu większej równowagi między gałęziami władzy państwowej (dotyczyło to głównie umiarkowanego wzmocnienia kompetencji władzy ustawodawczej). Jej warunkiem brzegowym było jednak utrzymanie silnych rządów prezydenckich. Putin uzasadniał to, odwołując się do tradycyjnego argumentu, iż rozległe terytorium Rosji, jej skomplikowana struktura narodowościowa, a także różnorodność tradycji historyczno-kulturowych wykluczają jej istnienie w formie republiki parlamentarnej.
Jeszcze więcej prezydenta
Wbrew zapowiedziom Putina, reforma konstytucyjna w swoim ostatecznym kształcie zmierza jednak do jednoznacznego ugruntowania systemu „superprezydenckiego”, w którym Kreml jest jedynym realnym ośrodkiem decyzyjnym. Zostanie to osiągnięte przede wszystkim poprzez osłabienie rządu i premiera, a także ostateczne podporządkowanie prezydentowi władzy sądowniczej. Jest to formalny demontaż konstytucyjnej zasady trójpodziału władz, która de facto od wielu już lat w Rosji nie funkcjonuje.
Nieformalna kontrola nad systemem, jaka udało się Putinowi uzyskać podczas dwudziestu lat rządów, zostaje tym samym zinstytucjonalizowana. Ułatwi mu to dalsze rządzenie krajem, ale też przygotuje grunt dla jego następcy. Przyszły prezydent będzie mógł korzystać z poszerzonych kompetencji konstytucyjnych, zatem wpływ jego osobistych cech na stabilność reżimu zostanie zminimalizowany.
Jedynym przejawem rzeczywistego osłabienia pozycji głowy państwa było wprowadzenie zakazu sprawowania urzędu prezydenta przez tę samą osobę przez więcej niż dwie kadencje (w dotychczasowym brzmieniu „więcej niż dwie kadencje z rzędu”). Oznaczało to, że Putin, po odejściu w 2024 roku, nie mógłby powrócić na urząd w roku 2030. Jednak w myśl wniesionej w ostatniej chwili poprawki, kadencje sprawowane przed wejściem w życie nowej wersji konstytucji zostają „wyzerowane”, co potencjalnie daje Putinowi możliwość sprawowania funkcji nawet do 2036 r. („wyzerowanie” kadencji dotyczy również byłego prezydenta, Dmitrija Miedwiediewa). Poprawka służyła przede wszystkim zamanifestowaniu pełnej kontroli Putina nad procesami politycznymi w Rosji oraz utrzymaniu pola manewru co do ostatecznego wyboru scenariusza politycznego na najbliższe lata.
„Oblężona twierdza” Szczególne znaczenie dla polityki międzynarodowej, w tym dla sąsiadów Rosji, ma pakiet poprawek, które „suwerenizują” stosunek Moskwy do podjętych zobowiązań prawno-międzynarodowych. Wprowadzono konstytucyjny zakaz implementacji na terytorium państwa tych decyzji organów międzynarodowych, które zostały podjęte w oparciu o „sprzeczną z konstytucją FR” interpretację obowiązujących Rosję umów. Również zobowiązania nakładane przez sądy międzynarodowe, w tym arbitrażowe, nie będą przez Rosję wykonywane, jeśli są „sprzeczne z podstawami publicznego porządku prawnego Federacji Rosyjskiej”. Dotychczas wykładnia taka była stosowana w ustawach i praktyce orzeczniczej. Zakazane zostało też nawoływanie do odłączenia części terytorium Rosji; tym samym aneksja Krymu została uznana za nieodwracalną. Przepisy te, wraz ze zmianami o charakterze ideologicznym (m.in. obowiązek obrony tzw. prawdy historycznej, o której szerzej tutaj – http://instytutstaszica.org/2020/01/20/putina-wojna-o-historie-przyczyny-i-cele-ataku-na-polske/), stanowią demonstrację polityczną wobec Zachodu, utrwalają też wizerunek Rosji jako „oblężonej twierdzy” . Jednocześnie mają one legitymizować reformę w oczach większości elektoratu, podobnie jak rozbudowany pakiet gwarancji socjalnych, wpisany do konstytucji.
Reforma nie-konstytucyjna
Reformie towarzyszy wiele kontrowersji, zarówno o charakterze prawnym, jak i politycznym. Zmiany ustrojowe są na tyle daleko idące, że w opinii niezależnych prawników nie można mówić o „poprawkach”, lecz o faktycznym przyjęciu nowej konstytucji. To ostatnie wymaga formalnie o wiele trudniejszej procedury, której Kreml postanowił uniknąć. Została jednak naruszona nawet procedura przewidziana dla przyjmowania poprawek, ponieważ ostatecznie zostaną one zatwierdzone w „ogólnorosyjskim głosowaniu”, którego konstytucja nie przewiduje. Ta populistyczna inicjatywa stanowi ostentacyjną demonstrację bezwzględnego prymatu interesu politycznego Kremla nad prawem pisanym. Ponadto istnieje duże ryzyko, że kwietniowe „głosowanie” zostanie sfałszowane; regulacje dotyczące jego organizacji sugerują, że będzie ono wysoce nieprzejrzyste (m.in. odbędzie się bez udziału niezależnych obserwatorów).
Reformują, żeby… zakonserwować
Zarzuty natury politycznej dotyczą przede wszystkim ekspresowego tempa przyjmowania poprawek, braku rzetelnej dyskusji społecznej, a przede wszystkim – faktycznego zniesienia ograniczeń dla władzy prezydenckiej Putina. Rosyjska reforma konstytucyjna to de facto starannie wyreżyserowany spektakl, mający na celu ostateczną konsolidację reżimu autorytarnego pod pozorem usprawniania państwa. Choć miała ona odpowiadać na społeczne zapotrzebowanie na zmiany, wyraźnie już widać, że jej sens polega na konserwacji systemu. W tej sytuacji pod znakiem zapytania staje społeczna legitymizacja reformy. Mimo że nie należy się spodziewać większych protestów społecznych, to jednak w dłuższej perspektywie brak wizji przyszłości i perspektyw rozwoju będą pogłębiać społeczną frustrację i niechęć do władz, zwłaszcza jeśli drastycznie pogorszy się sytuacja gospodarcza Rosji.
Maria Domańska
Analityczka Ośrodka Studiów Wschodnich
Foto: pixabay.com